关于《省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务实施意见》的政策解读

　　一、《贵州省政府购买服务实施意见》出台的背景和意义是什么?

　　改革开放以来，我国公共服务体系和制度建设不断推进，初步形成了政府主导、社会参与、公办民办并举的公共服务模式，但与人民群众日益增长的公共服务需求相比还有不小差距。推行政府购买公共服务是新时期转变政府职能、创新社会管理、改进政府提供公共服务方式的根本要求，也是当前全面深化改革的一项重要举措。推行政府购买服务的背景概括起来有三句话。

　　一是推行购买公共服务中央有要求。党的十八大强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。新一届国务院对进一步转变政府职能，改善公共服务作出了重大部署，出台了《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)，明确要加强政府购买服务资金管理;出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量，加大政府购买力度,到2020年在全国基本建立比较完善的政府购买服务制度。

　　二是推行购买公共服务社会有诉求。一方面推行购买公共服务是产业发展的客观需求。通过放开公共服务空间，有效动员社会力量参与，促进社会力量承接能力和服务能力的提升，支持和培育社会力量发展和壮大，助推服务业发展，吸纳更多社会就业。另一方面推进购买公共服务是老百姓的现实需求。为满足人民群众日益增长的公共服务需求，通过创新公共服务供给模式，将具有公共性和公益性的社会事务，通过向社会力量购买的方式来实现，有利于构建多层次、多方式、多元化的公共服务供给体系，提供更加方便、快捷、高效的公共服务，对老百姓来说是“惠而不费”的好事。

　　三是推行购买公共服务政府自身建设有需求。推行购买公共服务，就是要发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励和引导社会力量进入公共事业领域，改变政府大包大揽的做法，有利于政府、市场、社会三方的合理定位和良性互动。同时，通过推行购买公共服务，能有序、有效倒逼事业单位分类改革，从而推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，促进事业单位转为企业或社会组织，既可以减少改革阻力，也可以实现政事分开、政社分开。

　　近年来，我省部分市县立足实际，积极探索向社会力量购买服务，取得了较好效果，积累了一些经验。但总体上看，我省政府购买服务仍处于探索阶段，还没有形成政策体系和统一模式。出台《贵州省政府向社会力量购买服务的实施意见》，有利于深化社会领域改革、推动政府职能转变、加快建设服务型政府;有利于激发经济活力、加快服务业发展、引导有效需求，整合利用社会资源;有利于不断创新和完善公共服务供给模式，增强公共参与意识，增加公用服务供给，提高公共服务水平和效率，对构建符合贵州实际的公共服务体系，为全省各族人民群众提供优质高效的公共服务具有重要意义。

　　二、什么是政府向社会力量购买服务?

　　政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把原由政府部门直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。政府向社会力量购买服务是政府承担公共服务的新模式,是现代国家行政管理理念和模式的创新,是建设服务型政府的必然要求。

　　三、如何理解《实施意见》中“购买主体”的界定?

　　《实施意见》将购买主体界定为“各级行政机关和参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位;纳入行政编制管理且经费由财政负担的党的机关、群团组织以及公益性事业单位”，主要有以下方面考虑：一是目前存在一些实际承担行政职能的事业单位，这类事业单位的改革方向是对承担部分行政职能的事业单位的行政职能进行剥离并划归行政机构，或将完全承担行政职能的事业单位调整为相关行政机关内设机构(确需单位设置的，在精简的基础上综合设置)。将这类事业单位纳入购买主体，有利于政府向社会力量购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接;二是从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，这类单位既是公共服务的提供者又是公共服务的消费者，购买服务时要按照费随事转的原则，坚决防止一边购买服务、一边养人办事“两头占”的现象发生;三是群团组织主要是指妇联、工会、团委等，这些单位一直纳入行政编制并按照公务员管理，经费也由国家财政负担，虽然不属于行政机关，但其提供的服务也可以采取向社会力量购买服务的方式。

　　四、如何理解《实施意见》中“承接主体”的界定?

　　政府购买服务的关键问题之一是明确向谁购买，即明确政府购买服务的承接主体。《实施意见》将承接主体界定的为“依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量”，承接主体必备的基本条件是独立的法人，能够承担民事责任，具体资质条件《实施意见》中已经明确。同时，一些具体条件还需要购买主体会同财政部门根据购买服务项目的性质和质量要求进行确定。其中，社会组织是政府购买服务的重要承接主体，在推进政府购买服务工作，完善政府购买服务制度，社会组织不可或缺。在推进政府购买服务过程中，要坚持政府购买服务和扶持培育并重，把提升社会组织公共服务能力作为开展政府购买服务的基础性工作，不断优化发展环境、严格监督管理等，引导社会组织健康有序发展。

　　另外，需要说明的是，尚未在民政部门登记但以社会组织名义活动的组织，暂未纳入承接主体，其参与购买服务问题，将随着社会组织登记管理制度改革的推进逐步纳入。

　　五、如何理解《实施意见》中购买服务的内容和范围?

　　《实施意见》提出的购买内容包括适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的基本公共服务和非基本公共服务，突出公共服务的公共性和公益性，在非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量作用。根据《指导目录》，主要有以下分类：

　　(一)基本公共服务类。主要包括：公共教育、劳动就业服务、人才服务、社会保险、社会救助、社会福利、基本养老服务、优抚安置服务、公共医疗卫生、计划生育服务、基本住房保障、公共文化、公共体育、基本公共安全服务、残疾人基本公共服务、环境保护、交通运输、服务“三农”、市政管理等。

　　(二)社会管理服务类。主要包括：区划地名管理、社会组织管理、社区事务、社工服务、法律援助、慈善救济、公益服务、人民调解、社区矫正、安置帮教、公共公益宣传等。

　　(三)行业管理与协调类。主要包括：行业/职业资格认定、行业管理、处理行业投诉等。

　　(四)技术服务类。主要包括：科研、行业规划、行业调查、资产评估、检验检疫检测、监测服务、经济服务、考试培训等。

　　(五)政府履职所需辅助性事项。主要包括：法律服务、课题研究、政策(立法)调研草拟论证、会议、经贸活动和展览服务、评估、绩效评价、项目评审、审计服务、事务性管理、政府租赁等。

　　(六)其他适宜由社会力量承担的公共服务事项。

　　同时，《实施意见》对购买服务内容作了禁止性规定，即应当由政府直接提供、不适合社会力量承担的公共服务，以及不属于政府职责范围的服务项目，政府不得向社会力量购买服务。这是防止出现向社会力量购买有些不属于政府职能范围，或明显职能由政府直接提供的服务项目。

　　六、政府购买服务如何与事业单位改革有效衔接?

　　“十二五”规划提出，要加快社会事业体制改革，改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务，实现提供主体和提供方式多元化，推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。这是今后社会事业改革的基本方向。

　　事业单位一直承担各相关部门交办的工作任务，是优质的公共服务供给资源，因此要鼓励事业单位参与提供公共服务，但要与具备条件的社会力量公开、平等参与竞争。运用政府购买服务的理念，倒逼事业单位加快改革，有利于政府购买服务与事业单位分类改革衔接，有利于推动事业单位与主管部门理顺关系和去行政化，有利于推进有条件的事业单位转为企业或社会组织，既可以减少改革阻力，也可以促进实现政事分开、政企分开。

　　此次印发的《省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》，在购买主体和承接主体的界定上，把事业单位纳入购买主体和承接主体范畴，将政府购买服务与事业单位分类改革工作有机地结合起来，一是将参公管理管理事业单位、承担行政职能事业单位纳入购买主体，有利于政府向社会力量购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接;二是公益性事业单位，这类事业单位政府购买服务工作宜按照费随事转的原则开展;三是符合承接主体条件的事业单位也可以作为承接购买服务的主体，事业单位分类改革完成前，作为过渡性措施，政府向事业单位购买服务可参照政府向社会力量购买服务进行，与其他市场主体平等参与购买服务活动。

　　七、政府购买服务的资金如何解决?

　　国办发96号文件规定：“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金，应按照预算管理要求列入财政预算”。政府购买服务只是公共服务供给方式和财政资金使用方式的改进，不是新增一块财政资金，而是在既有财政预算中统筹安排。为确保政府购买服务工作不走偏、不变样、可持续，购买流程科学合理，要坚持政府购买服务资金从购买主体部门预算安排中解决的原则，根据批准的部门预算，由各部门安排购买服务计划，并报财政部门后实施。在购买过程中，既要禁止一些单位将本应由自身承担的职责转嫁给社会力量承担，产生“养懒人”现象，也要避免将不属于政府职责范围的服务大包大揽，增加财政支出压力。

　　问题八：购买主体、承接主体如何参与政府购买服务?如何进行有效监督?

　　一是购买主体如何参与政府购买服务。

　　按照《实施意见》，购买主体应按编制购买计划、公示购买信息、确定购买方式、签订购买合同、资金管理的程序参与政府购买服务。

　　(一)编制购买计划。购买主体应根据同级党委、政府工作部署、部门预算安排、本单位工作实际等情况，结合本级政府向社会力量购买服务指导性目录，编制年度购买服务项目计划，明确计划购买的服务项目、内容、标准和相关要求，与部门预算一并报同级财政部门审核。

　　(二)公示购买信息。政府购买服务项目计划经同级财政部门审核同意后，购买主体应按照政府采购有关程序及时向社会公开购买服务项目的预算资金、主要内容、承接标准和目标要求等信息。

　　(三)确定购买方式与签订购买合同。购买主体根据年度项目预算，结合购买内容的市场发育程度、服务供给特点等因素，按照公开、公平、公正、竞争择优的原则，确定购买方式。

　　1.对符合政府采购竞争性条件的，统一纳入采购程序，通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购等方式确定承接主体。

　　2.对具有特殊性、不符合竞争性条件的，经政府采购主管部门批准后，可采用委托、战略合作等方式选择承接主体。

　　确定承接主体后，购买主体应及时与承接主体签订购买服务合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求和服务期限、资金支付方式、权利义务及违约责任等，严禁转包行为。购买主体应按照购买合同规定和服务标准组织履约验收，验收合格后支付资金。

　　(四)资金管理。政府向社会力量购买服务所需资金在购买主体部门预算安排的公用经费或经批准使用的专项经费等既有预算中统筹安排。由各部门依据购买服务合同，按现行的政府采购资金支付程序支付;也可根据政府购买服务的不同形式，由同级财政部门审核购买服务合同后，采取其他方式支付。

　　二是承接主体如何参与承接政府购买服务。

　　承接主体参与承接政府购买服务主要有以下几个要点：

　　(一)资格审核。承接主体根据购买主体发布的购买服务信息，确认达到承接该项目的基本条件和具体条件后，将相关资格资料交相关部门审核通过。

　　(二)按照《中华人民共和国政府采购法》的相关规定，对符合政府采购竞争性条件、统一纳入采购程序的，按政府采购的相关程序参与竞争;对具有特殊性、不符合竞争性条件的，根据项目实际情况参与承接服务。

　　(三)签订合同。及时与购买主体签订购买服务合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求和服务期限、资金支付方式、双方权利义务及违约责任等，严禁转包行为。

　　(四)组织实施。承接主体应严格履行合同义务，认真组织实施服务项目，按时完成服务项目任务，保证服务数量、质量和效果，主动接受有关部门、服务对象及社会监督。

　　(五)验收及付款。承接主体完成合同约定的服务事项后，购买主体应及时组织对合同履行情况进行检查验收，验收完毕应将验收材料报同级财政部门。由各部门依据购买服务合同，按相关政策进行资金支付。

　　承接主体应健全财务报告制度，并由具有合法资质的注册会计师对财务报告进行审计，不得弄虚作假、冒领财政资金。一经发现，将依法给予行政处罚,三年内不得参与政府购买服务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　三是如何对政府购买服务项目进行管理和监督。

　　政府购买公共服务是保障和改善民生的一项重要工作。有关职能部门要采取绩效管理、监督检查、审计监察、行业监管的措施，加强对政府购买服务项目的监管。

　　一是绩效管理。购买主体会同财政部门围绕服务流程、专业方法、质量控制、成本核算、绩效考核等逐步建立科学合理、协调配套的绩效评价指标体系;建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对服务项目数量、质量和资金管理使用绩效等进行考核评价。绩效考核结果作为以后年度购买服务预算编制和选择承接主体的重要参考依据。二是监督检查。各级财政部门要加强对政府购买服务资金的监督检查，确保政府向社会力量购买服务资金规范管理和使用，不得截留、挪用和滞留资金。购买主体应建立健全内部监督管理制度，按规定公开购买服务相关信息，对承接主体提供的服务进行跟踪监督，自觉接受社会监督。三是审计监察。审计、监察部门要将政府购买公共服务资金使用情况列入审计监察范围，对政府购买公共服务活动依法实施行政监察，及时发现和查处违规违纪问题。四是行业监管及媒体监督。各行业主管部门应依法加强对本行业、本系统政府购买公共服务的监督管理，确保政府购买服务规范、有序、高效开展。也希望广大媒体继续对政府购买服务工作的开展给予关心，宣传正面的案例，给大家予正能量，也曝光负面的案例，给大家予提醒。